第一节 我国港口管理现状概述
港口管理主要包括市场、制度、体制、货物这四个方面。目前我国港口管理体制的重要问题是政企不分、投融体制不完善、市场化效率低、法制管理不够、具体法规缺乏、集疏运体制不完善等。同时港口服务品种少,缺乏一些特殊个性化的服务,像我国就没有对危险品、化学品运输提供服务,而运输价格高,质量又不高。国内各港口的竞争都在硬件的投入上,而相对软件就投入的很少。
目前，我国各港通过新设或改组调整管理机构，已相继建立了港口行政管理部门，其中多数是港航合一管理。由于确立新的港口管理体制，是一场深刻的改革，涉及多方利益关系的调整，所以新的港口管理机构还有待于进一步地磨合与完善。但可以说，我国新的港口业监管体制已经基本确立，并且在《中华人民共和国港口法》中得到确认，这一新体制的主要特征是:
1、中央政府宏观调控，地方政府具体管理。
《港口法》确定了我国港口管理体系的基本框架，即：交通部作为中央政府行政主管部门，对全国港口实行统一行政管理，负责制定全国港口 行业 的 规划 ，按有关规定调控岸线资源的的合理利用，对大中型港口建设项目提出 行业 审查意见，制定港口 行业 发展政策和法规，并实施监督；省级人民政府交通 (港口)主管部门负责本行政区域内港口的行政管理工作；省级或港口所在城市人民政府港口主管部门按照“一港一政”的原则依法对港口实行统一的行政管理；港口企业作为独立的市场主体，依法从事经营。
港口是国民经济和社会发展的基础设施，港口的发展必须依靠各级人民政府，特别是港口公用基础设施，需要各级人民政府的财政支持。为充分调动和发挥地方政府的积极性，中央已将所有港口下放地方管理。今后，除中央政府按照有关规定还继续给予资金支持和 研究 制定港口的发展管理法规和政策外，更多的政策支持和资金投入要依靠地方政府，地方政府要全面承担港口公用基础设施建设、维护和管理的任务，要制定港口发展政策，发展战略，要加强对港口的 规划 、建设、安全和市场规范，为港口企业制造良好的环境。
2、加强对港口 规划 、岸线和建设的管理，并实行分级管理。
港口宏观管理的主要内容之一是对港口 规划 和岸线的管理。这涉及对港口资源的合理配置和环境保护，政府必须管住。因此，《港口法》第九条、第十条和第十三条规定:"全国港口布局 规划 ，由国务院交通主管部门征求国务院有关部门和有关军事机关的意见编制，报国务院批准后公布实施。省、自治区、直辖市港口布局 规划 ，由省、自治区、直辖市人民政府根据全国港口布局 规划 编制，并送国务院交通主管部门征求意见。各港的“港口总体 规划 由港口行政管理部门征求有关部门和有关军事机关的意见编制”。“在港口总体 规划 内建设港口设施，使用港口深水岸线的，由国务院交通主管部门会同国务院经济综合宏观调控部门批准；建设港口设施，使用非深水岸线的，由港口行政管理部门审批。在编制港口 规划 中，进一步强调了应当组织专家论证，并依法进行环境影响评估，保证港口 规划 的科学合理和可持续发展。
第二节 国际港口管理体制介绍
一、国外港口管理模式
国外对港口管理的理解与我国有较大的差距。我国对港口管理的理解主要集中在港口行政管理方面，诸如经营港口业务资格的审批、港口 规划 、港口公共秩序的维护、港口费收价格，甚至详细到港口设施的登记等方面。这些在我国都显得十分重要的港口管理内容在国外却并不十分重要，不少国家没有经营港口业务资格的专门审批制度，企业只要按照公司法进行登记注册就可以了，国家也不对港口的建设和发展作强制性的 规划 ，由企业根据其自身情况和对 市场发展 的预测自行确定，由于财产制度十分完备，企业所拥有的港区的公共秩序也不需要国家专门设立的港口管理机构来维护，港口费收价格则根据市场情况变化；而关于港口管理，国外则认为港口是由一系列的特有功能组成的，所谓港口管理就是指对这些港口功能的管理。港口的功能大致被划分为三类：
第一类与在港口内船舶航行的安全与便利有关，其典型的项目有建设与维护航标；排除航行障碍物；养护航道；港内船舶航行调度；防波堤的建设与维护等；第二类是港口的商业功能，其典型的项目包括货物装卸和仓储等；第三类是介于前两类之间的功能，如引航和拖带等。
国外对港口功能的理解如此，又认为港口管理就是对这些功能的管理，其对港口管理模式的理解与我国的差距就可想而知了。
由于受政治、经济、法律、文化、历史的传统及地理位置等因素的影响，世界上不同的国家、同一国家的不同港口、同一港口的不同时期，港口管理模式都会有很大的不同。合理的港口管理模式对港口的运行和发展起着至关重要的作用，但世界上并不存在排他的最佳港口管理模式，港口管理的成功与否关键在于其港口管理模式能否符合一个国家的国情和客观需要。
港口管理模式有许多种，问题往往不是出在港口管理模式本身，而是出在包括港口管理和经营在内的整个港口运营的控制系统方面。新加坡港和香港都是世界著名的大港，其集装箱吞吐量稳居世界领先地位，但两个港口的管理模式却是截然不同的，而其结果却是相同的，都获得了成功。从某种角度讲，港口管理模式还不是最核心的，关键是港口运行的控制系统运作得是否合理。目前商业化、一体化、自由开放是世界经济发展的大趋势，在港口方面减少政府干预、逐步市场化也是大势所趋。
国外港口管理的模式主要有三大类：
1、由政府机构或国营企业经营管理的港口；
2、由政府机构、国营企业与私人企业共同经营管理的港口；
3、由私人企业经营管理的港口。
世界上完全由私人企业经营管理的港口并不多，特别是一些重要的大中型港口，私人拥有和经营的就更少了。完全由政府机构和国营企业经营管理的港口在总体上也不占多数，尤其在欧美(北美)和亚洲比较发达的国家中，这种模式是相对较少的。近年来港口管理模式在相当多的国家中正在由政府机构、国营企业经营管理转向由政府机构、国营企业和私人企业共同经营管理。这种趋势被称为“港口的商业化”。所谓商业化是个非常复杂的概念，并不是简单的私有化，而是包括了资产组合、商业运作等一系列复杂的变化，总的趋势是不断减少国家在港口经营管理中的直接参与。由政府机构、国营企业和私人公司共同经营管理港口的模式最为普遍，同时这也是变化最多、结构最复杂的一种形式。
除了为数不多的私人港口，凡是有政府机构和国营企业参与的港口一般有两种情况，集中管理的港口和分散管理的港口。
集中管理指的是由中央政府直接控制和管理港口，不少只有一个港口的小国家采取这种形式，如新加坡港，一些发展中国家也采用这种形式，如斯里兰卡、肯尼亚、摩洛哥、尼日利亚和南美许多国家。集中管理的港口的主要特点是关于港口经营和发展的重大决策，包括港口管理当局经理或主要领导的任命都必须由中央政府作出。在这一类港口中，有关购买、招聘、关税、投资等重要决定都必须获得中央政府的授权，在人员方面，这些港口有的由公务员管理，并因此在相当大的程度上受到公务员制度的限制，在招聘方面尤为如此。
分散管理的港口有多种不同的形式，其中最主要的是将管理权力下放到地方(往往是市)政府。日本港口是由地方政府管理的，澳大利亚的港口是由州政府管理和控制的。但在管理形式上差异很大，如在加拿大，加拿大港控制15个港口，其他一些港口则是由单独的港口委员会管理的，而加拿大港控制的15个港口也有很大的自主权，各港在财务上是独立的。美国的港口管理权在各州，但情况也不相同，纽约新泽西将港口、机场、世界贸易中心和一个公共汽车站都放在一起管，加州又进一步将港口管理下放到所在的城市，长滩与洛杉叽虽然很近却属于不同的港口管理当局。欧洲西北部几乎所有著名的港口都是采用分散的港口管理形式，如安特卫普、鹿特丹、汉堡、不莱梅等港口，这些港口的管理是作为城市管理的一部分，并适用同一套行政管理法律和规章制度，港口的预算作为城市预算的一部分。
分散管理港口的另外一种方式是建立独立的港口管理当局。英国在许多港口建立了自治的港口管理机构。法国的六大主要港口(1965年起)都采取了一种“自治港”的管理方式。从法律上讲，这种自治港制度并不排除与国家的一切联系，因为这只是一种承认港口为独立法人和财务自主的管理方法，国家对港口的控制和监督也十分有力，从这一点看，法国的自治港又与集中管理的港口管理形式十分相似。
分散管理的另外一种情况是作为私法实体。在瑞典的一些港口建立了国营(属市政府)的港务当局与私营的装卸公司(每港往往只有一家)共同成立合资公司，这种形式近年来被越来越多的瑞典港口所采纳，有些港口财产的60％属于私人公司，市政当局只占40％。比利时的布鲁日港也是这种管理形式。在丹麦，这种港口管理形式也在试图被引入到哥本哈根港。
二、国外政府对港口的认识
关于港口的基本功能和港口在社会经济生活中的地位，世界上存在两种不同的认识，基于不同的认识，不同国家对港口采用的政策也有很大的区别。
1、国家的政策制定者如何看待港口
这是国家宏观调控港口 行业 的基本出发点，而这在不同国家之间却大相径庭。态度区别的要点在于港口 行业 与其他 行业 比较是否特殊，或者港口 行业 是否应当特殊并应当得到特殊的对待。
有一部分国家认为港口 行业 并不比其他 行业 特殊，也不应得到不同于其他 行业 的特殊待遇。英国认为港口 行业 应当与其他 行业 一样独立自主地生存，但这不等于否定了港口 行业 对国民经济的重要性，正如国家也不否定其他 行业 对国民经济的重要性一样，只是不承认港口 行业 有特殊性。英国对港口 行业 实行彻底的私有化，正是这种宏观态度的具体反映，英国也没有关于港口 行业 的专门国家立法。美国也基本上持这种态度,国家也没有关于港口 行业 的特别立法。在瑞典港口受一般的民法和公司法调整。在这些国家，国家并不对港口给予任何财政上的特殊支持。这种认为港口 行业 与其他 行业 比较无特殊之处的国家为数不多。
大部分国家则认为港口 行业 与其他 行业 比较有很大的特殊性，认为港口 行业 对国家安全、社会经济的发展具有重要的战略意义，即港口 行业 有其他 行业 所没有的特别战略重要性，需要特殊对待。欧洲大陆国家基本上持这种态度，绝大多数发展中国家也是如此看待港口的，日本也是如此。这些国家往往通过专门的港口立法来对港口采取倾斜政策，支持港口的发展，其中一个十分重要的方面是表现在对港口建设的财政支持上。
2、港口是公共服务业还是普通的商业实体
在日本、法国、意大利、西班牙及希腊等国家，政策的制定者强调港口的公共性质，由此而将港口看作公共服务部门，它必须向所有的港口使用者开放。在法国和南欧等国家，政府紧密控制港口，并对港口管理进行直接或间接的政府干预。这些国家中有的甚至认为所有的港口业务都属于公共服务项目(至少是管理到公众利益所在)，应当制定严格的规章制度来界定港口服务或将港口的经营管理交由国营部门。但这样的看法近年来在十分广泛的范围内被放弃，原因是这类港口普遍效率低和浪费大。
另一种观点认为港口首先是一个商业实体，港口的业务被看作是完完全全的商业活动，遵循的是企业管理原则而不是行政管理原则，比利时、荷兰、德国和北欧国家基本上是持这种观点。
三、国外对港口的调控手段
认为港口不同于其他 行业 并对港口实施特殊政策的国家对本国的港口一般都会实施不同程度的宏观调控。调控的方式主要是通过财产制度即港区土地和港口设施的所有权和管理制度及人事和财政制度来进行的。
法国港口是这一类型港口的典型例子，其港口管理模式在整个南欧具有代表性。法国有六大所谓“自治港”，名为自治，实际上港口是属于国家的并在中央政府的直接控制之下。在其有关自治港的国家立法中明确规定：“自治港是属于国家的公共机构，有民事法人性质，享有财政上的自主权，受海港方面主管部长的管理，并接受国家在经济和财务方面的监督控制”。由于港口的所有权是国家的，所以中央政府对港口的宏观控制首先体现在人事方面，“自治港的管理由港口董事会和总经理共同完成，总经理通过法令由部长会议任命，有权独立地任命港口其他负责人”。而港口董事会的成员则一半来自当地商会、工业协会、地方政府机构和工人代表，另一半则来自国家任命的人员，港口用户代表和港口问题专家与航海、运输或经济问题专家。
由于法国港口建设享受相当大程度的政府补贴，政府通过财政来调控和贯彻其港口政策。港口的财务要受到公共财务制度的限制，港口的年预算必须获得负责港口的部和财政部的批准。
四、国外港口管理的特征
1、港口管理模式的设定与各自国情关系密切
从世界范围来看，港口管理模式各不相同，没有统一的模式。不同国家、不同时期、不同港口其港口管理模式是不一样的，这与各国乃至世界的历史背景和经济状况有着十分紧密的联系。
英国将港口 行业 视为一般的经营性企业，与其他的商业活动一样，由企业自我发展，政府基本上不给予任何支持，因此政府对港口管理基本上不予干预；德国则相反，将港口视为社会基础设施，政府对港口投入很大，但由于德国是一个联邦制的国家，港口的基础设施投资主要由地方政府负责，港口管理的形式基本上也由地方政府确定；法国也把港口视为社会基础设施，主要由中央政府负责投资，并由中央政府负责监控，由公共企业或商会负责管理。
但在同一国家内并不是所有的港口都采用统一的管理模式，往往是在其主要模式之外另有一些其他模式，如英国的港口管理模式有四种，德国也有四种，法国有三 种。这种做法更有利于照顾到每个港口的具体情况，发挥港口的作用。
2、建立相对成熟的港口管理、改革机制
为了创造公平竞争的环境、提高港口效率以适应国际、国内政治、经济形势的变化，对港口管理模式进行不断的调整是一种必然现象。但这种调整应当是在一个相对成熟的系统下进行的，即通过建立一套政治、法律、经济制度，形成一定的机制，保证港口管理模式的改革及时、有效、合理。
如果缺少这样一种机制，就很难做到根据情况的变化对港口管理模式进行及时、有效、合理的调整，从而制约港口的发展，影响港口对国民经济基础作用的发挥。
3、港口管理模式与港口基础设施投资关系密切
各个国家因其对港口基础设施投资政策的不同，在港口管理模式上有很大的区别。英国政府不对港口进行投资，其政府与港口的关系也不够紧密，基本上是港口企业自己依法经营，政府不加干预。德国和法国港口的基础设施是由政府投资的，政府对港口的管理和干预也相对要强一些，在德国要么由州、市政府直接对港口进行管理，要么就在港口设立资产管理公司管理有关港口基础设施和有关港口事务；在法国，自治港的部分董事会成员和总经理由中央政府任命，同时中央政府还在港口派驻两名监督员负责财务和技术方面的监督。
国家对港口的这种控制是与其对港口的投资政策相统一的，因为只有国家对港口进行一定程度的控制，才能保证国家投资的有效利用，实现港口的社会基础设施作用，促进社会经济发展。
4、 加强宏观调控是促进港口协调发展的关键
尽管目前世界上对此还存有不同的认识，但从成功的经验看，如日本和西欧一些国家，大多数港口属地方，中央政府在经营管理上放权，而对港口的 规划 和建设却加强宏观调控，把港口发展纳入国民经济发展计划，使港口得以协调发展，满足国民经济的发展需要。无论港口本身的直接经济效益如何，国家看中的是港口发展对地区和整个国家经济发展所带来的巨大社会效益。在美国，虽然地方政府从本地区利益出发对港口发展也给予一些优惠政策，但从整个国家来说，港口发展是不平衡的，一方面港口能力过剩，另一方面又缺少深水泊位，致使港口发展不能满足国民经济发展的需要。其主要原因就是联邦政府没有统一的港口政策，没能从整个国家利益出发加强对港口的宏观调控。
第三节 我国港口管理体制沿革
我国港口的管理体制主要有三种形式:一是中央管理港口、二是中央和地方政府双重管理港口、三是地方管理港口。1984年以前,我国港口全部由交通部管理。在这种管理体制下,港口经营容易受到政府的过多干预,在经营上缺少足够的权限,生产经营僵化,不能适应市场经济的需要。1987年以后,除秦皇岛港为交通部的直属港口,由中央直接管理以外,许多港口都改为"中央与地方政府双重领导,以地方管理为主"的港口管理体制。 但随着我国经济体制改革的不断深入,这种双重管理体制下港口的经营逐渐暴露出许多问题: 一是双重领导不利于发挥地方政府建设和管理港口的积极性；二是港口企业经营容易受到行政干预,不利于港口企业建立现代企业制度；三是港口企业不能够完全参与市场竞争,不利于提高港口的经营能力和竞争实力。在这种情况下,港口管理体制有必要进一步改革。 2003年11月,国务院转发了由交通部、国家计委、经贸委、财政部、中央企业工委共同制定的《关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革的意见》。该意见主要包括了以下一些改革内容: 港口全部下放地方管理。将由中央管理的秦皇岛港以及中央与地方政府双重领导的港口全部下放地方管理。港口下放后原则上交由港口所在城市人民政府管理；需要由省级人民政府管理的,由省级人民政府按照"一港一政"的原则自行确定管理形式。港口下放后,实行政企分开,港口企业不再承担行政管理职能,并按照建立现代企业制度的要求,进一步深化企业内部改革,成为自主经营、自负盈亏的法人实体。港口现行的计划、财务管理体制进行相应的改革。计划管理,由中央计划管理改为地方管理；财务管理,由"以港养港、以收抵支"改为"收支两条线",取消港口企业定额上缴、以收抵支的办法,同时按照国家税收管理有关规定征缴港口企业所得税。港口下放时,其财务关系相应划转。 引入竞争机制,逐步放开理货市场。为保证理货的公正性,促进理货质量的不断提高,港口理货要引入竞争机制,每个港口可先设立两家理货企业。将各港外轮理货公司从港口企业中分离出来,作为独立的企业法人,自主经营。将中国外轮理货总公司向各港外轮理货公司收取管理费改为持有各港外轮理货公司一定的股份。 改革引航管理体制。沿海港口的引航机构作为向各码头靠泊船舶提供引航服务的单位,应从港口企业中分离出来。鉴于目前引航机构与港口企业分离条件尚未成熟,为平稳过渡,引航机构尚未与港口企业分离的港口可暂维持现状,过渡期为三年,在业务上接受港口管理机构的指导,为全港所有码头提供服务。 鉴于长江航运的运作方式及其特点,长江港口企业可按照自愿的原则,与航运企业进行资产重组,组建新的港口运输企业,或采取多种方式联合经营。在2004年,港口的下放工作已基本完成。通过这次改革,政府主管部门的职能得到进一步转变,有利加强港口 行业 的行政管理,有利于港口企业按照建立现代企业制度的要求自主经营、自负盈亏,参与市场竞争,有利于我国港口事业不断协调发展。
第四节 经济改革与港口管理体制 分析
目前国家的经济体制在从计划经济向社会主义市场经济转化，如果社会主义市场经济已经建成，港口管理体制的问题自然也就明朗了，而现一阶段国家的经济体制正处在转轨过程中，如何把握国家经济改革的思想和进程、如何认识社会主义市场经济体制对港口管理体制的要求，是考察我国现有港口管理体制和确立新的港口管理体制的重要前提。
一、港口经营人为独立市场主体
作为经济类型和经济范畴的市场经济，是伴随着近代资本主义生产关系的产生，出现了权利本位、契约自由、法人制度等重要的法权关系和法制特征的情况下才正式形成的。从封建专制体制下的义务本位进展到权利本位，是人类社会的一个伟大进步，人们的社会关系实现了从身份到契约的重大转换。市场经济在世界范围内已有几百年的历史，不少国家已形成了一套相对成熟的管理和运行模式。
所谓市场，就是商品交换关系的综合，正常的商品交换关系必须同时具备三个基本条件，即市场主体的地位平等，充分的意志自由，以及由此派生的各市场主体自由协商、共同决定彼此的利益关系。这些特征在本质上是与以行政手段或以行政手段为主的计划和控制相排斥的，市场经济的精髓在于经济活动的当事人根据市场供求关系和价格的信号，自由、自主地开展活动，参加或与他人缔结民事法律关系，以此来达到资源的合理及优化配置。近代发达的市场经济的形成和发展还得益于法人制度的产生和确立，法人制度有利于确认和保护商品生产、经营者的主体地位和权利，有利于确认和维护市场经济关系中社会组织的合法权益。把法律的保护领域和规范范围从经济活动中的自然人扩大到社会组织及其行为，进一步促进了市场经济的社会化程度。
市场经济有三个特点，第一是自主经营、自负盈亏的商品生产者是独立的法人，是市场的主体；第二是社会再生产的整个过程，即生产、交换、分配、消费都与市场有密切的联系。企业之间的联系，是通过商品货币关系进行的；第三是市场机制是经济内在的本质的机制，市场机制调节资源的配置，调节整个社会经济，是社会经济运行的基础。因此，在任何市场经济的社会中，各项法律制度均应保证市场经济对平等和自由竞争的内在要求，保证任何参加民事法律关系主体的平等地位，不承认特权，保证当事人的权利行使和自由活动中的真实意思表示和自愿接受的约束得以实现。
二、国家进行有效的宏观调控
市场经济具有两重性，一方面具有利益原动力和竞争机制所驱使的促进经济发展的作用和价值规律所蕴涵的一定自我调节能力，另一方面又具有自发性、盲目性、时滞性、波动性等非有序化倾向和强调本位物质利益的消极方面。市场这只“看不见的手”并不是万能的，市场在某些领域是不能或不宜发挥作用的，需要政府在一定范围内进行社会的宏观管理和行政指导。市场经济和稀缺资源的有效配置的前提是个体边际成本与社会边际成本相等，但在经济运行中往往出现经济活动导致外部其他人受益或受损而不记入有关产品的价格或个体成本之中，从而破坏了市场机制对资源的有效配置，需要政府采取行政手段加以调整。我国社会主义制度的重要目标是要达到社会公正、共同富裕、共享文明成果。维护社会稳定、繁荣和发展，也需要政府通过税收、收入、社会保障等政策进行调节。
社会主义市场经济不是对国家管理经济职能的否定，而是对高度集中的计划经济体制进行否定。在计划经济体制下，企业的生产和管理，企业生产什么、生产多少、怎样生产，个人的工作、消费和待遇都是由计划安排的，命令、纪律、服从是维护经济秩序的主要手段。建立社会主义市场经济，政府作为“婆婆”的角色被否定了，而组织市场、培育市场、调节市场、管理市场的职能是不能削弱、更不能否定的。特别是在计划经济体制向市场经济体制的转轨过程中，高效率、强有力的政府职能通过法律的手段和法律化的经济、行政手段来组织、培育、调节和管理市场，制定经济战略和社会发展目标，调整社会经济结构和布局十分必要。
国家对社会主义市场经济的宏观调控，对象应是经济整体，是从社会整体利益也就是国家的整体利益出发，调控手段主要应是间接的，如通过金融、税收及社会政策等进行引导。通过宏观调控，协调社会各个部分、各种经济主体、各个社会群体之间的利益，预防社会经济发生动荡甚至危机，且一旦发生时，能够采取应急对策，对国家发生的自然、社会危害预筹对策。
免责申明：本文仅为中经纵横 市场 研究 观点，不代表其他任何投资依据或执行标准等相关行为。如有其他问题，敬请来电垂询：4008099707。特此说明。
