第一节 贫民增加的风险
根据美国“国际粮食政策 研究 所”发表的《为发展中国家获取食品及营养保证》最新 研究 成果显示：20年后，发展中国家的人口将接近70亿，比目前增加近20亿，其中多数人口将居住在城市地区。到了2020年，非洲和亚洲的人口当中，将有一半左右居住在城市地区。这一趋势已经在拉丁美洲出现，有3/4的拉美人口居住在城市及其附近地区。分地区来看，南半球，也就是拉丁美洲、亚洲以及非洲的城镇越来越多地成为贫穷、环境恶化和人与人之间不平等现象集中的地区。虽然城市有良好的医疗保健和更多接受教育的机会等有利条件，其实城里的穷人也照样享受不到这些服务。在城市的边缘地区出现了越来越多的贫民区。就连市政府也没有能力为这些地区铺设上、下水道，修建学校和提供医疗设施。另外还有就业问题。缺乏技术、不良的健康状况以及有限的资金通常使穷人只能得到报告所说的“没有保障的、短期的或临时性”工作。
第二节 环境恶化的风险
伴随城市贫困的，通常是低劣的水质、食品和住房，以及有限的教育和极其危险而又工资低廉的工作。我们 研究 那些与低劣的水质、住房和卫生条件同时出现的传染病。而所有这一切又都是随着释放出多种化学物质的、非常肮脏的工业化而来的。单汽车增加这一个因素，就会把一个干净的城市推向一个危害健康的、充满化学和生物风险的环境。
第三节 耕地萎缩的风险
在市内和城市周围，住房用地、工业用地、基础建设用地和农业用地之间也会有很大的竞争。报告指出，很多肥沃的农田很可能会在这种竞争中丧失掉。同时，投资人购买城市郊区土地，也存在先闲置及日后高价出售的问题。
第四节 食品价格上涨的风险
20年后，在不少发展中国家，每年要为日益增多的城市人口提供食品而进口更多的粮食将会耗费国家和民间许多财富，而且发展中国家间的这种“粮食抢购战”将会进一步抬高国际市场的食品价格。就目前的情况来看，不少城市化速度快的发展中国家的城市食品价格已经比农村高出了30%。
第五节 城市公用事业政企合一垄断经营
建国以来，我国一直把各项城市公用事业作为公益性事业，与此相应，全国各城市几乎都设有公用事业局或相类似的政府机构，对公用企业进行集中统一管理。政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这就决定了这种垄断的性质是一种典型的行政性垄断，而不是基于自然垄断的经济性垄断。
第六节 现行体制的弊端
一、亏损经营财政补贴沉重
由于受城市公用事业指令性价格形成机制及宏观经济调控和城市居民较低收入水平的约束，加之原材料、燃料、劳务成本上升过快和经营管理不善的影响，我国城市公用事业企业普遍存在亏损运行的现象。自来水、煤气和公交等公用产品由于本身具有一定福利性和公益性，为了保证社会安定，国家财政无可奈何地背负起补贴亏损的沉重包袱。
二、企业缺乏自主权和积极性
公用企业的生产经营活动，特别是较大的投资活动一般均由政府安排，企业没有实质性的经营决策权。考虑到公用企业在生产经营中亏损巨大，而政府财力有限，所以有些地方政府尽量控制企业的生产能力，只要求满足基本供求矛盾，不鼓励技术创新，宁可让多余的生产能力闲置。例如，北京市政府禁止外地公民购买公交月票。
三、生产效率低服务质量差
由于公用企业一般在特定的地区范围内具有独家垄断经营权，不存在由多家企业的平均成本决定的社会成本，这样，企业的实际成本就成为“社会成本”。以此作为定价的基础，企业增加的成本可轻易转嫁出去。政策性亏损掩盖经营性亏损，掩盖管理薄弱和经营不善。这样就不可能刺激企业努力降低成本，从而不能促使企业提高生产效率。同时，由于垄断经营，公用企业服务意识较淡漠。
四、投资主体单一
中国公用事业建设投资主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道，没有形成多元化的城市基础设施建设投融资新机制，造成城市基础设施建设滞后于城市发展。
第七节 民营化是大势所趋
民营化，既意味着国营企业的民营化，也意味着公共服务（公用事业）的民营化.问题不一样，但方向一致。如果中国农村土地民营化，长期困扰的粮食问题自动消失。过去是以粮为纲，所有的精力和财力都集中在粮食问题上，这是过去传统供给模式的问题，中国国营企业民营化，使国营企业存在的种种难以解决的问题消失。
公用事业（公共服务）的民营化，可以打破不必要的政府垄断，在教育和医疗服务，自来水供应，街道清扫，垃圾收集处理，公园和树木维护，邮电通讯等领域引入竞争。
除公用事业之外，科研，教育体制都要进行改革。市场经济向国家垄断部门进军，公共部门将实现治道变革，有限政府时代即将到来.这是一个世界性的潮流。
第八节 民营企业参与的必要性
第一，在融资方面的必要性
简单来说，建设的这么快，需求这么高，仅靠政府的融资还不够，有许多的闲钱在这里，为什么不用快速的经济增长显然带动了整个基础设施的需要和城市化的发展，至2030年国家已经预计到有50%的人变成城市人口，城市化的速度非常快。
另一个原因就是公共投资的不足，北京市在今后5-8年有100亿的需求，主要是环保方面的需求，仅靠公共投资的水平是不行的。
最后一个原因就是扩大集资渠道，现在我们说钱不是问题，就是怎么样把钱融资出来，怎样把散钱集中到有效的利用方面去。
第二，仅仅为了钱还是不够的。一个必要性就是，引进民营企业的参与，可以提高投资的运行效率，投资的效率和运行效率两方面可以得到提高。如果仅仅是为了钱的话，我们可以从别的地方找钱，有了钱之后，还必须有一整套的机制和技术保证投资和运行效率提高。
国有企业维持的机制，以政府为主导的机制不能保证高效率的投资和运营，导致了相关项目的投资和运营上的低效率。比如说我们最近做了3个层次的调查，发现在过去5年中，每年的运营成本增加15%，而且没一个城市的管理制度例外。其中的一种原因就是，国营企业机制的监察和预算得不到一定的控制，使成本逐渐上涨。通过民营企业的介入，我们引入价格机制，通过政府职能的转换，通过风险合理分配，可以保证效率的提高，保证投资运营效率。比如政府职能转换，政府原来自己做补偿对老百姓提供水，现在这种转换提供一种要求，要求私营企业来运营，使政府职能和企业职能公开了，使企业更有效率。
第九节 各项资金积极参与公用事业民营化
民间投资主体，包括民营企业和个人，其投资行为完全是商业化的，目的是追求较高的投资收益率，因而能适应市场经济要求，是最有效率的投资主体之一。
民间资本进入可以解决当前国内企业资本金普遍不足的问题，有利于提高资金的投资效益，有利于打破国有企业垄断经营及国有企业政企分离，可以改善城市居民的生活水平，提高城市居民生活质量，推动经济增长，改善投资环境，促进经济发展。另外，民间资本进入后可以增加就业，增加居民收入，既有利于社会稳定，又可以促进经济繁荣。民间资本进入后，有利于保护和改善城市环境，使城市居民的生活舒适，便利，提高城市居民的生活质量。
经过20年来的发展，一些规模较大的民营企业，其管理者素质和企业经营机制往往更适应现代企业运营机制的需要。城市基础设施 行业 ，如公交，路桥，供热等不需太多的高新技术，投资者可以比较容易地开展经营，因而也适合民间投资。近年来城市基础设施领域已经出现了许多主要由非国有经济主体（外资和国内民营企业）投资和经营的项目，为今后全面向国内的民间投资开放城市基础设施建设与经营积累了大量成功的经验。
第十节 政府对公用事业民营化的态度
相关法律、法规、政策纷纷出台，为公用事业民营化创造了条件；一些地方开放或部分开放公用事业，允许民营企业进入，并取得一定经验；一些民间资金甚至外资已经进入公用事业领域，取得较高回报。
大中城市市政公用 行业 中的供水、管道燃气供应、公共汽车电车、集中供热、排水与污水处理、垃圾处理等，是国家需要控制的领域，但控制不一定控股，控制不一定独资（国有独资）。为满足市场需要，要根据 行业 不同特点，有条件地允许非国有经济介入，并依法经营，积极探索吸收多元投资发展公用事业的途径，通过吸收各种经济成分，改制为有限责任公司或股份有限公司。投资主体可以是国有企业、集体企业、中外合资、也可以是自然人。政府在坚持统一 规划 、统一服务质量标准、统一市场准入制度、统一价格收费制度的基础上，加紧 研究 在多元投资主体的情况下，国家对城市市政公用 行业 进行调控和监管的办法。同时，要鼓励国外供水、供气、供热企业投资参股，通过引进国外先进技术和管理办法，提高企业经营管理水平。
第十一节 市政设施市场化供给的政策推动
目前市政公用设施服务市场化供给的政策方向已经明确，建设部《关于加快市政公用 行业 市场化进程的意见》提出了明确的要求。提出鼓励社会资金，外国资本采取独资，合资，合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。允许跨地区，跨 行业 参与市政公用企业经营。采取公开向社会招标的形式选择供水，供气，供热，公共交通，污水处理，垃圾处理等市政公用企业的经营单位，由政府授权特许经营。通过招标发包方式选择市政设施，园林绿化，环境卫生等非经营性设施日常养护作业单位或承包单位。
此前，国家一些政策也对推进市政公用设施服务市场化供给提供了必要的政策环境，如2001年12月11日，国家计委《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，指出要逐步放宽投资领域.除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；鼓励和引导民间投资以独资，合作，联营，参股，特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。2002年1月，《"十五"期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，指出要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放宽外贸，教育，文化，公用事业，旅游，电信，金融，保险，中介服务等 行业 的市场准入。国务院有关部门要尽快制定并公示有条件准入的领域，准入条件，审批确认等准入程序以及管理监督办法。2002年3月4日公布的《外商投资产业指导》中，原禁止外商投资的电信和燃气，热力，供排水等城市管网首次被列为对外开放领域。2002年10月国家计委，建设部，环保总局出台《关于推进城市污水，垃圾处理产业化发展的意见》，提出改革价格机制和管理体制，鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制，实现投资主体多元化，运营主体企业化，运行管理市场化，形成开放式，竞争性的建设运营格局。
目前各地需要根据国家政策要求，制定出开放市政公用设施市场的范围，步骤和关键细节，要防止停留在一般的宏观号召而缺少具体可操作性政策的倾向。制定具有可操作性政策，关系到市场化改革的进程，要特别加以 研究 和明确，如经营性市政公用设施实行特许经营，如何对待新建设施的产权问题，特许经营期限如何确定，特许经营权获取是否要付费，特许经营到期后资产如何处置，现企事业单位如何平稳改革，如何平衡价格（收费）与企业回报的关系，如何建立必要的补贴机制，政府如何实施有效监管等等问题。在这些问题上，既要借鉴国际上成功的经验，也要找出适合我国的特点的有效做法。
第十二节 政策法律的发展和改进
一、相关政策出台有利于民营企业参与
在城市价格管理方面，出台了《城市污水水价管理方法》，提出全成本回收的规则，出台了城市污水费用制订和征收以及固体垃圾费用管理办法。
政府最近颁布了很多文件，要引进投资机制，也非常鼓励企业的发展。
民营企业介入已经开始，但很多介入不太规范，从技术方面，投标方面不规范。政府在介入和私营企业打交道时，因为工作比较忙，很仓促做的决定，今后有咨询或专业人员来咨询应该起到作用，在国内应当得到很大发展。
二、经济政策需要改进
国内民营企业的国民待遇.中国的民营企业各种原因还没有得到国民待遇，一方面是没有好好开放，一方面是没有能力来解决这个问题，然而这对国内民营企业的促进很有必要。
取消不必要的限制，根据项目投资风险选择最佳融资方案.项目投资融资的结构应该更开放了，现在基本上是外汇，股东投资，这种投资是不合理的，因为股东投资有些是比较贵的。债务融资是比较合理的，你们收入是人民币，外汇投资有一定的风险，一定要允许最佳的投资方案，最好让投资者有一定的选择，这方面政策改进对以后的民营企业有帮助。
开放管网，扩大竟争。以水场为例，开放了投资，但管网的处理没有开放，民营企业很难办，我不管管网，但以后要为管网质量负责。管网不管，怎么达到对老百姓的福利提高和水质的提高，因为管网处理不善，保护不当，造成漏水，有污染，无法保证老百姓喝到的水就是干净的。如果必须要求民营企业的水比较干净没有污染，所以必须让企业要有一定的控制权力。
第十三节 民营化和管理都要抓
城市市政基础设施和公用事业是城市经济和社会发展的载体，与人民群众生活密切相关，直接影响到社会公众利益和公共安全。长期以来，受计划经济的影响，政府对市政公用 行业 大多采取行政手段进行管理，缺乏市场经济的管理手段和经验。
在全面开放市政公用 行业 市场的同时，如不采取有效的监管措施，就会造成市场无序竞争，国有资产流失，公众利益受损。前段时期，一些地方对“市场化”理解简单，出现了对公用企业“一卖了之”的现象。由于市政公用 行业 关乎公众利益和公共安全，如果仅仅以为“卖”掉，拿了钱就万事大吉了，将可能带来严重的后果。李东序特别强调市政公用事业的公共性和公益性，在推进市政公用 行业 特许经营的进程中，对自然垄断业务政府要进行有效监管，以确保公众利益和公共安全，一定要警惕变现套钱现象的发生。
第十四节 警惕价格盲目上涨
长期以来，在计划经济体制下，我国的公用事业一向视作社会福利性
行业
，价格一直由政府核准。作为一种社会福利，我国的公用
行业
诸如城市供水、供气、供热等价格偏低、长期不到位，价格与价值严重背离。随着资源的日渐短缺及可持续发展的需要，特别是在市场经济体制与机制基本建立并逐步完善的体制与政策环境下，价格与价值日渐吻合成为必然。但是，当公用设施实行特许经营后，价格或收费标准如何核准，是人们关注的一个重要问题。
特别是实行了市场化运作以后，有的企业为了拿到项目，往往出高价中标。从企业角度讲，追求利润最大化是最终的目的，如果此时监管不到位，就可能出现价格盲目上涨。如果特许经营商的中标价格太高，在运营中就可能带来亏损，最终，这些亏损还是会转嫁到消费者身上。所以，市政公用
行业
在市场经济条件下实行特许经营就要预见到这种倾向，必须严加规范，着力引导企业提高效益、降低成本，让大众受益。但也要承认一个现实：目前我国公用事业的价格不到位，价格形成机制不完全符合市场经济机制。他表示，经过
研究
，将对这些
行业
一一制定出
行业
成本准则。在公用
行业
价格还未到位就实行市场特许经营的前提下，价格尤其需政府加强监管。
第十五节 避免政府信用风险
2004年2月，作为国内第一家外商参与投资的公用企业——长春污水处理厂由于资金枯竭被迫全面停产。去年上半年，汇津中国长春污水处理有限公司就一纸诉状将长春市政府告上了法庭，一审汇津公司败诉，成为当时轰动一时的新闻。据有关媒体报道，此纠纷是由于长春市政府单方面废除了由上一届政府制定的《长春汇津污水处理专营管理办法》而引发的。据了解，汇津中国长春污水处理有限公司曾与长春市上届政府班子达成协议，共同在长春市北郊兴建长春市污水处理厂。长春市上届政府为此专门制定了《长春汇津污水处理专营管理办法》。按照当时的设想，长春污水处理厂的建成，标志着长春市利用外资资金推进长春市公用事业市场化进程的开始。长春污水处理厂停产事件已引起了吉林省有关部门的高度重视。
在中国投资，最害怕的就是不确定性，政策的变动太大使得投资商没有安全感。
市政公用 行业 具有投资规模大、投资时间长、投资回报率低的特点，但是投资回报稳定，相对来说市场风险较小。投资企业最担心的就是政策风险，即政府信用风险，这也是制定《市政公用事业特许经营管理办法》的立足点，不仅要规范企业行为，更要规范政府行为，减少投资者的投资风险。
目前，有些地方政府片面追求吸引资金，承诺固定的投资回报，有的授予经营者70年经营权；有的为了能引来资金，在根本就没把合同 研究 透彻，对其中可能存在的合同“陷阱”也不了解的情况下，就很草率地签订了特许经营协议。等到经营中发现问题或遭遇政策变动时，又匆匆终止合同，引起了很多纠纷，使政府的信誉受到了极大伤害。目前，公用事业 行业 存在的最大风险就是政府的信用风险。从目前已经出现的典型案例来看，地方政府不是不想讲信用，而是在设计方案时太草率了，在合同或协议中界定不清。实行特许经营尤其要重视规范政府行为，严格合同管理，采取有效监管，维护政府信誉。
第十六节 保证职工合法权益不受侵犯
目前，在公用 行业 市场化的进程中，企业改制时出现了两种倾向：加大职工的劳动强度或忽视职工的社会保障和职工利益。公用企业在改制中如何保证不伤害企业职工的正当权益，已成为公用事业市场化能否顺利实施的重要前提。
在企业的改制过程中，企业产权的置换、职工身份的转换等都需要付出巨大的改革成本，都是“不可回避的问题”。如何保证职工的权益不受损害，正确处理职工的劳动定额以及工资、福利、社会保障等诸多问题，维护社会稳定，都事关改革的成败，实行特许经营应该统筹考虑。如果这些问题没有得到根本解决，将会带来极大的后患。
免责申明：本文仅为中经纵横 市场 研究 观点，不代表其他任何投资依据或执行标准等相关行为。如有其他问题，敬请来电垂询：4008099707。特此说明。
