第一节 我国能源 行业 未来政策取向
一、改革开放以来的中国能源政策
（一）以增加能源供给为宗旨的能源开发投资政策
1978—1994年前后，我国所出台的一系列能源政策措施的中心指导思想是加大能源建设投资力度，扩大能源的供给数量。1978年《中共中央关于加快工业发展若干问题的决定》中提出把发展燃料、动力、原材料工业和交通运输放在突出位置。1981年《国务院关于加强基本建设计划管理，控制基本建设规模的若干规定》中指出基本建设首先要安排好能源交通等国民经济薄弱环节，银行贷款的使用方向主要用于能源轻化工原料、某些能力不足的轻化工产品等。在《关于1982年经济和社会发展计划草案的报告》和《关于第六个五年计划的报告》两个政府文件中，又进一步强调集中力量搞好以能源交通为中心的重点建设，要从各方面挤出资金、物资保证重点需要，要开征能源交通重点建设基金，要采取正确的政策引导地方、企业社队的自有资金用于国家急需的项目上。在“六五”计划后3年，从各地区各部门各单位的预算外资金中，以征收“国家能源交通重点建设基金”的形式，征收了120亿元的能源交通重点建设基金。1988年《政策工作报告》提出加快以电力为中心的能源建设政策，电力工业的投资力度进一步加大，发展速度较快。1989年国务院作出关于当前 产业政策 要点的决定。决定指出，当前和今后一个时期制定 产业政策 调整产业结构的基本方向和任务是：集中力量发展农业、能源、交通和原材料等基础产业。
1992年10月12日《加快改革开放和现代化建设步伐夺取有中国特色社会主义的更大胜利》提出，加快交通通信能源、重要原材料和水利等基础设施和基础工业的开发与建设。加快能源建设，实行开发与节约并重的方针。煤炭工业要改造东部老矿，积极开发和合理利用中西部资源，改造和提高地方矿和乡镇矿，大力发展电力工业，石油工业要采取“稳住东部、发展西部”的方针，并积极开发天然气和海洋油气田。1993年3月16日《关于1992年国民经济和社会发展情况与1993年计划草案的报告》又指出，1993年国民经济和社会发展的重点与主要任务：突出好交通通信能源水利重要原材料基础设施和基础工业建设，高质量高效率地建设一批骨干工程。在中央投资中，用于交通、通信能源和原材料工业建设的占10.6%，比上年计划提高5.9个百分点。1994年3月10日《政府工作报告》指出，保持合理投资规模，优化投资结构，为了实现国民经济持续、快速、健康发展，各地区各部门都要从全局出发，分别轻重缓急，作出合理安排，把财力、物力首先用于在建的交通、通信、能源重要原材料工业，以及大江大湖治理等方面的重点建设。
在能源开发建设政策的引导下，我国能源建设投资增幅较大，从1985年到1997年能源工业的固定资产投资以年均20%的速度递增，尤其是进入90年代能源工业固定资产的投资力度进一步加大，每年增加投资都在300亿元以上。
煤、电、油三大能源 行业 比较，电力固定资产投资力度和增长幅度最大，石油 行业 次之，相应地生产能力增长也较快。煤炭 行业 的国有固定资产投资力度和增长幅度虽然最低，但由于煤炭 行业 非国有经济发展较快，加上煤炭在能源生产构成中占70%以上，因此，我国以煤炭为主的能源生产结构基本上没有大的改变。
（二）各种经济成分共同发展的能源政策
加大能源建设投资的政策由于受当时国家资金紧张的限制，国有能源企业生产增长缓慢，还不能较好地解决能源短缺问题。因此，1980年《关于1980、1981年国民经济计划安排的报告》中提出煤炭开发将采取多种方式，石油开发将与外国一些公司联合，电力工业吸收一部分地方投资和增加一些银行贷款。能源建设的主体由以前以国家为主改为多种经济成分共同发展。1983年国务院发出通知，鼓励各行各业办矿，鼓励群众办矿。为了进一步鼓励多方办矿、办电，在能源价格没有放开和能源计划分配体制没有进行彻底改革的情况下，允许非国有煤矿自行销售，自行订价，可以长途贩运。t986年在《我国国民经济和社会发展的第七个五年计划》中又进一步提出我国利用外资的重点是能源、交通、通信和原材料方面的建设。1988年财政部《关于沿海经济开放区鼓励外商投资减征、免征企业所得税和工商统一税暂行规定》中指出，属于能源、交通、港口建设的项目可减按15%的税率征收企业所得税，以鼓励外资投向能源等基础工业设施建设。
非国有经济成分的进入对能源产量迅速增长起了十分重要的作用。全国批准设立的外商直接投资电力项目约30家，涉及装机容量共计1640万千瓦，外方股本金总为14亿美元。国际金融组织和政府贷款33个，贷款总金额约为80亿美元。海洋石油工业发展主要得益于中外合作。1978年我国海洋石油工业只找到石油地质储量4000万吨，年产原油仅10万吨，实行中外合作以来，己累计完成地震测线814741公里，其中对外合作468445公里，钻探油井448口，其中对外合作254口，建成油田19个，其中对外合作14个。累计生产原油4537.8万吨，天然气37.7亿立方米。其中，1996年海上原油产量已从1982年的10万吨上升到年产1500.8万吨（其中，对外合作油田年产1225万吨），天然气从零上升到了年产26.88亿立方米。
多种经济成分共同发展对煤炭增产效果最为明显，尤其是乡镇煤炭的发展使煤炭生产由国有大型煤矿为主逐步转向为国统矿、地方国营矿和乡镇煤矿三分天下，最终演变为乡镇煤矿占据半壁江山，成为煤炭生产主力军。从1985年到1995年的10年间，国有重点煤矿产量年均增长了2.17%；地方国营煤矿年均增长1.51%；乡镇煤矿年均增长幅度为7.84%。到1996年底已建成投产的利用外资煤矿项目15项，利用外资金额为24.89亿美元，设计能力为6810万吨，年，占国有重点煤矿总设计能力的13.4%。这15个矿井1995年原煤产量为3627.64万吨，年，占国有重点煤矿总产量的7.52%。
（三）能源的价格政策
除了能源建设投资政策外，能源价格政策对能源生产的影响最大。能源价格改革是与能源生产管理体制一同进行的。1985年国务院批准了《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，实行不同投资主体不同电价、“谁投资、谁用电、谁得利’’的政策。国家统一建设电力和统一电价的办法，改为鼓励地方、部门和企业集资办电，集资办电的政策核心是实行”还本付息"电价，从而使我国的电价达到了一个较高的水平，取得了吸引各方资金投向电力建设的效果。
石油作为国家的重要战略物资，其价格水平一直由国家严格控制。
石油价格改革起步也比较晚。1991年国家在提高平价原油价格水平的同时，每年将一定数量的平价油转为高价油，原油平均价格有所提高。1993年10月，又允许计划外超产原油进入市场销售，1995年5月1日，国家对原油价格作了大幅度调整，实行两档五类价格，调整后的原油价格与当时的国际原油价格比较接近，但仍低于国际原油价格，而且价格刚性较大。在1997年国际石油价格暴跌时，我国刚性的石油价格体制给走私分子造成可乘之机。1998年6月1日，我国对原油成品油价格的形成机制进行了改革，实现国内原油价格与国际原油价格接轨，使我国的石油生产走向国际化。对我国石油工业健康发展起到了一定的促进作用。
国有统配煤矿从1985年起实行 行业 总承包，以上年统配煤矿产量为包干基数，超出包干产量按一定比例加价，销售不纳入国家分配计划。以后又实行各种加价按统配矿计划销售平均分摊和分区核对加价，煤炭价格渐放开上调，但仍由国家控制，1990年开始对计划外煤炭实行最高限价。实行生产承包的目的，是通过明确企业的经济利益，调动煤炭生产企业的积极性，但由于煤炭价格仍由国家控制，而生产所需的原材料价格等逐年上涨，生产总承包没有使国有煤炭生产企业获得更多的利益，亏损额逐年加大。国家给统配煤矿的补贴也越来越多，1992年末，国务院作出了“三年放开煤价，三年抽回补贴”的决策。1994年1月1日国务院批准煤炭价格全部放开，同时减少煤炭计划分配量。随着煤炭价格放开，我国煤炭供不应求的问题就已基本上解决。自1994年起我国煤炭库存就已超出合理库存量。
1996年历时11年的煤炭 行业 总承包管理体制终止，煤炭完全由市场定价。而到1996年煤炭供大于求的问题已经比较严重。
随着能源价格政策的不断出台和实施，能源价格偏低问题逐步得以解决，能源价格指数上升较快。
（四）由扩张转向收缩的煤炭生产政策
由于煤炭供大于求导致了煤炭生产秩序比较混乱，煤炭生产企业竞争过度、煤炭资源浪费严重等一系列问题，煤炭生产政策也发生了根本性的变化，由原来鼓励生产扩张转向限制煤炭产量。1997年以《煤炭法》和《矿产法》为法律依据，在全国范围内组织开展了大规模的依法整顿某炭生产秩序的活动，使非法办矿，违法开采初步得到遏制。据27个产煤省（区、市）统计，到1997年底，全国共取缔无证矿井14700多处，停产整顿8600处，边生产、边整顿矿井7500多处，国有煤矿井田范围内的无证矿井已关闭3500多处，超层越界矿井由整顿前的2966处减少到1610处，全国小煤矿由整顿前的7.3万多处下降到目前的5.8万处。1997年与1996年相比，我国的煤炭产量下降了0.3亿吨。1998年国务院再次决定压缩煤炭产量。
（五）调整结构、提高效益的能源政策
通过国家长期政策引导和大力度投资建设，能源工业有了长足的发展，能源产量居世界前列，尤其是煤炭产量增长幅度较大，并且出现了积压现象。但能源工业的经济效益仍比较低。1995年3月6日《关于1994年国民经济和社会发展计划执行情况与1995年国民经济和社会发展计划草案的报告》1995年国民经济和社会发展计划的主要目标与任务：把调整工业生产结构、提高经济效益放在突出位置。目前工业生产的主要问题是结构不合理，产品品种质量不适应市场需求的变化，经济效益差，一些企业仍在边生产，边积压，占用和浪费了资源。1996年3月5日《关于国民经济和社会发展“七五”计划和2010年远景目标纲要的报告》促进国民经济持续、快速、健康发展。积极推进产业结构的调整，要继续加强基础设施和基础工业，大力振兴支柱产业，积极发展第三产业。基础设施和基础工业建设要与国民经济发展相适应，今后15年，国家要集中必要的力量在水利、能源、交通通信和重要原材料工业方面，建设一批大型工程，包括长江三峡和黄河小浪底水利枢纽工程，南水北调工程，山西、陕西、内蒙古煤炭基地建设。1998年《政府工作报告》继续加强和改善宏观调控。投资要重点用于加强农业水利建设、能源交通通信环保等基础设施建设，要支持中西部地区的资源开发和重大基础设施建设。t998年3月6日《关于国民经济和社会发展计划执行情况与1998年国民经济和社会发展计划草案的报告》提高工业运行质量，积极培育新的经济增长点，继续加强基础工业，振兴支柱产业，加大调整改造加工工业的力度。加快发展高技术产业，重点加快电子信息生物工程新能源新材料航空航天高技术产业的发展。
1994年以后，我国的能源政策从注重发展的数量方面转向注重工业增长的效益方面。但把提高经济的增长质量，优化经济结构放在更重要的位置。1998年以后又进一步明确重视中西部的基础设施和能源基地建设，重点加快新能源产业的发展。但与能源建设投资政策的力度及其采取的有效措施相比，能源结构调整的政策力度不足，到目前为止，关于发展新能源产业等问题还没有非常有效的政策措施。
能源工业在1993年以后，已经走过了最艰难的亏损时期，经济效益逐渐提高，并大大高于 行业 平均水平。能源工业的经济效益改善以后，开始由国家补贴转向为国家提供越来越多的利税，能源工业对国民经济发展的贡献在原来的产品贡献的基础上又增加了利税贡献。然而，对环境的负面影响越来越大，直接表现是“三废"排放量的逐年增加，对环境造成较大的破坏。与其他 行业 相比，能源 行业 的“三废"排放量居各行之首，是环境的最大污染源。
二、21世纪中国能源政策的主要取向
近几年来，随着中国经济的发展和市场经济改革的深化，以及参加世贸经济组织的影响，原定的煤炭工业发展方针已不适应，种种迹象表明，国家的煤炭工业发展方针正在发生变化。未来10年中国煤炭发展新的政策取向有以下几点：
1、支持通过重组购并等手段发展大煤矿
煤炭工业发展的重心在发展大煤矿、大集团和大型煤炭基地。煤矿建设以高产高效煤矿建设为中心，扶植一批在国际煤炭市场有竞争力的大型煤炭集团企业，建设十多个大型煤炭基地。实践已经证明，现代化采煤技术装备在合适的条件下，大型煤矿更能达到安全性好，产量、效率和效益高。煤炭大企业集团和大型煤炭基地也要有一批大型煤矿作为核心。
2、支持煤炭企业的综合经营
煤炭企业的综合经营步伐大大加快。煤炭企业从单一煤炭生产和煤炭洗选初加工转向综合经营已起步多年，但发展很慢。近几年来，华能和鲁能等电力集团和一些化工集团等向煤炭 行业 发展，神华、兖矿等煤炭集团向电力、煤化工等 行业 发展，多种形式的煤电、煤化工等大型综合经营项目在煤矿区迅速兴起，对改善煤炭企业的产品构成正在发挥重大作用。
3、继续执行“关井压产”和“关井破产"政策
对乡镇煤矿的“关井压产"政策和对国营煤矿的“关井破产”政策将继续施行，但对乡镇煤矿的技术改造必将真正提到议事日程上来，必然要采取一些切实的有力措施推动乡镇煤矿的技术改造，使合法开采的乡镇煤矿成为具有正规的生产系统、有一定的生产能力、能够安全生产、并能保护周围环境的中小型煤矿。这一趋势必然出现的主要原因在于：今后十多年内，只依靠现有的、正在建设和即将建设的大、中型煤矿是不能满足需求的，缺口很大，必须有乡镇煤矿的产量予以补充；其次，乡镇煤矿技术装备的落后面貌再也不应继续下去了；在合适的政策条件下，现在的煤炭市场吸引社会资金流向乡镇煤矿的可能性大大增强。
4、支持资源枯竭矿区发展接续产业
未来10奶牛，国家将抓紧 研究 制定资源枯竭矿区和煤炭城市经济转型的配套政策，支持衰老报废矿区企业发展接续产业。衰老报废矿区要依托现有条件，因地制宜的开发利用各种资源，发展非煤产业。
5、积极发展和推广洁净煤技术的应用
中国是以煤炭为主要能源的国家，积极发展和推广洁净煤技术的应用范围，减少环境污染，是中国能源战略的一项长期政策。未来，国家将制定和实施鼓励发展洁净煤技术政策，积极扩大洁净煤技术的应用范围。重点扶持的洁净煤技术工程包括煤炭洗选、水煤浆代油燃烧、煤炭地下气化、煤炭液化、煤层气开发等。
6、保持煤炭出口适量，参与国际市场平衡
2001年和2002年，中国煤炭出口分别达到9000万吨和8500万吨，预计2003年与这两年基本平衡，达到9000万吨左右，这对平衡中国国内外市场、增加出口创汇发挥了重要作用。中国贫油富煤，进口石油和天然气等优质能源，出口煤炭，这是中国长期的能源供应战略。未来中国将充分发挥煤炭产量大和靠近亚州出口市场的优势，继续保持适量煤炭出口，以平衡国内外煤炭市场、增加出口创汇和促进地区经济合作。
第二节 我国未来煤炭生产能力与产量预测
一、对煤炭生产能力的预测
根据《中国煤炭资源有效供给能力态势 分析 》一书 分析 ，我国煤炭资源总量约为5.57万亿吨，探明煤炭保有资源总量达1万亿吨之多。如此庞大之数字，使人们对我国煤炭资源产生“取之不尽，用之不完”的错觉，并对此产生盲目乐观。我国煤炭资源按当前技术经济条件下开采，在生态环境容量所允许的有效供给的满负载量为原地可采量2064亿吨，准有效量1281亿吨，净有效量仅1037亿吨，只占探明储量的10%。因此，中国煤炭资源供给的基本态势是总量丰富，但有效供给能力明显不足。
2005年中国的煤炭生产能力达到19亿吨，超过2004年的17亿吨，根据预计2006年将达到20亿吨。按照正常情况发展，据国务院发展 研究 中心 分析 推算，中国到2020年一次能源消耗需要25-33亿吨标准煤，均值29亿吨。如果煤炭占能源总产量比例按照近年来的70%的平均水平推算，需要24.5～32.34亿吨原煤，均值28.42亿吨原煤。根据《中国能源发展报告》提供的数据，如果发电用煤占煤炭供应总量比例按照过去几年的2%平均扩大水平，到2020年发电用煤需求将可能上升到煤炭总产量的80%，需要大约19.6～25.87亿吨原煤用于发电。根据煤炭工业联合会正在进行的 规划 研究 ，到2020年煤炭最大产量为20.5～22.1吨，考虑环境制约因素和其他限制条件，专家预测中国产煤的最高峰值仅在25亿吨左右。
二、我国未来煤炭产量预测
未来20年我国每年需扩大煤矿生产规模5000万吨，才能保证煤炭供需平衡。
据中国煤炭工业发展 研究 咨询中心预计，2006年、2010年及2020年全国煤炭需求将分别达到16.5亿吨、18亿吨和20.5亿-22.1亿吨，而在现有规模下，我国煤炭供应能力仅分别能达到15.3亿吨、15.5亿吨和14.3亿吨，供需缺口较大。2003-2020年，我国需要安排煤矿建设规模（含新建和扩建）8.8亿吨左右，年均建设规模4888万吨。其中，2003年-2010年，我国新开工煤矿规模应达3.4亿吨，其中投产发挥作用的为2.5亿吨，结转到“十二五”0.9亿吨；2011年-2020年，新开工规模应达5.4亿吨，其中投产发挥作用5.3亿吨，结转“十四五”1亿吨。
进入“九五”以后，我国煤炭基本建设一直处于停滞状态。从在建的大中型煤矿项目规模来看，“九五”期间新开工煤矿规模仅为3370万吨，分别是“六五”、“七五”和“八五”的28%、33%和31%。“十五”前两年，我国没有新矿开工。煤矿规模不能有效扩大势必影响煤炭工业的发展后劲，并最终影响到煤炭供求。
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