曹锦清：改革开放农村土地改革的起点，就是1982年第一次搞承包制改革，出台了土地集体所有制和农户家庭承包制度，把土地的所有权和使用权分离。现在我们的官方教科书上，小岗村现象依然被认为是划时代的改革样板。

 

　　在农村土地改革之前，我们党已经解决了路线问题、组织问题以及思想上的解放和统一等一系列问题，为农村和农业的改革起步做了良好的铺垫。

 

　　现在随着农村劳动力的大量的进城务工，原来的两权分离又发生了重大变化，变成了三权分离。也就是到了90年代中晚期，产生了经营权、承包权和所有权的分离，出现了土地资源有偿转让和经营者适度规模经营的现象。

 

　　算下来，农村土地出现三权分离距离今天差不多也20多年了，随着城镇化步伐的进一步扩大，情况也变得越来越复杂。

 

　　现代农业农村劳动力减少了，那么留在农村继续耕种的人，要提高单位面积的土地产量有一定的难度，在扩大经营面积，采取适度规模经营方面需要启动一些新的农田水利的建设，然后提高农业的商品化程度。农业的生产组织发生了变化，现在很多专家也在探讨如何形成新的合资型的农业合作组织，和市场相对接。我们这几十年在朝着这个方向努力，大方向已经定下来了。

 

　　农村土地承包的第二轮起始年是1998年，政策上说是30年不变，也就是到2028年。十八大的文件中又加了一句叫“长久不变”。

 

 12月21日上午，曹锦清教授在家中接受了的采访 12月21日上午，曹锦清教授在家中接受了的采访

　　今年是2018年，距离2028年还有十年。我们发现，有一个大问题需要考虑，而且这个问题也越来越急迫：和八九十年代相比，在一个村或者家庭的范围内，村庄的承包主体正在发生变化。

 

　　现在中国农村普遍发生的现象就是新一代农村人——也就是老一辈人的子女都进城了，好多村镇渐渐没年轻人了，那么原来承包土地的那个“家”还在不在？原来土地的使用权又归谁？

 

　　按照原来的讲法，承包主体是“生不增死不减”的，那么在98年前生的人，其实可以继承这个承包权。子女的长辈即使都不在了，他们可以继承这个承包权，但是新一代人又在城市落户了，问题就来了。

 

　　当然还有一种比较简单的情况，农村的所谓“绝户”没有子女，过世之后，他们的这个地就再回到集体，由集体再来发包，这是一种处理方法。不是绝户的问题就复杂了。虽然他们其中一些人过世了，但子女还在，而且还进了城落了户，原来土地的承包主体如何解决 ？

 

　　如果说这个土地的使用权是进城的子女，那么土地流转产生的租金，就可以带进城市里来了。城里新进城的那批人，也就是有农村土地承包权的那一部分人，在村里面就变成了一个小土地出租者。他们即享受城市的保障，又有土地的出租的租金，那就增加了土地经营者的成本了，因为农业经营是要付租金的。

 

　　随着城镇化进程的不断加速，这个问题就越来越大。我们现在对农村土地的这方面立法还很模糊。现在广泛提到的进城“农民工”这个概念，意思是他们还没有入籍城市，所以叫农民工。但这批农民工入籍城市是大势所趋，他们拿到一线城市的户口或许困难比较大，但二三线城市还是很有希望的。

 

　　入了城市籍的农民工，人身在城市，但在农村他们把地处租出去，成为了一个不在村的小土地出租者，城市户籍就分成了两类人，一个是无地阶层，一个是有地的，而且这个地从空间上讲，有可能和他们的人身所在非常的远。

 

　　这种情况当然对农业生产是非常不利的。需要引起高度重视。

 

　　全国的城市化进程地区差异很明显，比如东部和西部就很不一样，但总的趋势来讲，原农村承包主体的认定问题确实越来越紧迫。

 

　　曹锦清：是的，如果让落户城市的那批人的土地再重新回到村里，村里面又如何再次发包？这就很容易造成村里干部权力寻租的源头之一，那就变成一种特权了，因为这必然涉及到土地流转的租金归属权。将来我们需要通过立法来解决这个问题，因为这个现象在全国范围内越来越太普遍了。中央对此也经过了多轮的调研，力图通过立法解决“三块地”的问题。

 

　　所谓的“三块地”就是除了耕地，还有宅基地和农村建设用地。

 

　　相比耕地，宅地的所有权更加明确，不管老宅子那里有没有人，所有权继承归子女。哪怕子女出国了，只要房子还在，就是子女的。

 

　　现在乡镇一级，一般情况下新的宅地通常已经不批了，新结婚的很难拿到土地建宅子，老宅基地又不能买卖，于是就废在那个地方了。如果房子的原主人进城了，他在农村的宅子和耕地不一样，很难租出去，如果不允许买卖，那么土地的存量资产不就能盘活，这就浪费了。如果规定宅地可以买卖，那就相当于承认宅基地是私有的，如果不能私有，在法律上这个宅地的归属权其实是集体的。

 

        2018年2月27日，安徽旌德率先颁发农村宅基地“三权分置”不动产权登记证。 2018年2月27日，安徽旌德率先颁发农村宅基地“三权分置”不动产权登记证。
 

　　我这几年去乡下调研，发现事实上全国各地私下宅基地的买卖很多都已经发生了，毕竟农村婚丧嫁娶难免导致宅地易手。也就是说，虽然说宅地不是私有，但是在事实上形成了买卖的状况。

 

　　如果法律明文允许买卖，那么至少我们土地制度的一个缺口就要被打破了。我们的土地制度所有权只有两种，或国有的或集体所有。如果宅地这个缺口打开了，变得私有化，可以买卖，那么在什么范围中可以买卖，又是个问题，是在本村内还是本乡内？还是无所谓？

 

　　假如买卖的范围扩大到了县，那么资本就可以下乡了。一旦资本可以下乡，那么城里的富豪和有钱人就可以下乡买地建造自己的“夏宫”，在农村出现这样贫富的分化的现象，明显对社会和谐非常不利。

 

　　第三块地是村集体建设用地。按照目前土地的城乡博弈法则，建设用地是有政治加成系数的，换言之，靠城市越近，他越有价值，离城市越远，相对来说也就更没有价值。

 

　　村集体建设用地要不要给村里更多的权限？这里又是个问题。如果村集体可以处理村集体建设用地，比如说可以用于搞商品房，在城乡结合部那些地方在理论上就可以几个村并起来，集中使用建设用地，那么这样就把郊区土地的增值部分，通过房地产把它变现了，原来有大量的小产权房，是不是也可以给它买卖合法化？