作者：南京财经大学金融学院院长卞志村

　　在7月14日至15日召开的“全国金融工作会议”上，习近平总书记再次强调发展普惠金融的重要意义，并且首次提出“建设普惠金融体系”，为我国普惠金融的下一步发展指明了方向。

　　普惠金融是指以可以负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。“普”是指人人可得，“惠”是指惠及百姓，这与让人民群众共享改革发展成果的理念不谋而合。在实现“第一个百年目标”前夕，依靠普惠金融让更广泛的人民群众平等地享有金融权，增进经济体自身造血创富能力、形成增长内生动力，是全面建成高水平小康社会的必然要求，有利于推动大众创业、万众创新，助推经济发展方式转型升级，增进社会公平和社会和谐。正因此，党中央、国务院高度重视发展普惠金融，“普惠金融”这一关键词连续三年出现在政府工作报告之中，也被写入“十三五”规划，成为金融行业未来发展的重要着力点。近年来央行按照“广覆盖、低成本、可持续”的原则，积极引导资金向普惠金融领域倾斜，取得了突出成果。

图为河南滑县道口镇体育馆广场，邮政储蓄银行工作人员（右）向居民宣传“普惠金融一网通”服务平台的主要功能。(王建安摄/光明图片)

　　提出普惠金融，目的是要服务实体、精准扶贫。我国金融二元结构根深蒂固，大量小微企业、贫困人口游离于传统大型金融机构金融服务范围之外。或因无利可图，或因风险不可期，“大机构”不愿做“小生意”，客观上未能对有金融需求的客户实现服务全覆盖，服务实体仍存短板。习近平总书记强调，“金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨”。李克强总理同样强调金融“要把服务实体经济作为根本目的”。为此，构建普惠金融体系，是提升金融服务覆盖广度、增强服务实体经济能力的题中应有之义。

　　从客户主体方面看，小微企业、农业人口等难以获得金融服务的客户恰恰又是最需要资金支持的群体。这些“金融弱势群体”跨不过信用审查的门槛，无力承担金融服务的成本，因贫不得贷，无贷更加贫。在社会主义中国，以增进民生福祉为目的，提高金融服务覆盖率和可得性，让所有阶层和群体能够以平等的机会、合理的价格享有金融服务，是国有银行应当肩负起的社会责任，也是助力“金融弱势群体”跳出“贫者愈贫”恶性循环的关键。因而总书记提出要“建设普惠金融体系，加强对小微企业、‘三农’和偏远地区的金融服务，推进金融精准扶贫”，李克强总理再次强调普惠金融要“大力支持小微企业、‘三农’和精准脱贫等经济社会发展薄弱环节，着力解决融资难融资贵问题”，这回答了普惠金融“为谁服务”的问题。

　　布局普惠金融，前提是要构建普惠金融体系。普惠金融的概念脱胎于小额信贷，而现在早已超脱于小额信贷之上，成为一个涉及多种业态的金融概念。习近平总书记提出要“构建普惠金融体系”，具体来说就是构建集多层次金融组织体系、完善的信用管理体系、严密的风险防控体系“三位一体”的金融体系，来更好地达成“普惠”目标。

　　多层次组织体系是普惠金融体系的基础，它涵盖了大型国有银行的普惠金融事业部，中小银行、农村商业银行和农信社，以及与“三农”“小微”关系密切的非银行金融机构。小微金融机构扎根基层，信息充分，服务灵活，业务便利，与大型商业银行形成优势互补，是普惠金融的“毛细血管”，近年来在提升金融可获得性、降低融资成本方面取得了明显实效。李克强总理因此在全国金融工作会议上强调要“大力发展中小金融机构”。但仅仅依靠农商行、农信社等小微金融机构，难以实现到2020年“乡乡有机构，村村有服务，乡镇一级基本实现银行物理网点和保险服务全覆盖”的发展目标。中国银监会为此制定了《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》，要求各大中型商业银行2017年内完成普惠金融事业部设立，为普惠金融在全国范围内广泛落地加入了生力军。

　　完善的信用管理体系是普惠金融体系的重点。传统金融机构将“金融弱势群体”拒之门外，原因之一是银行和贷款者之间的信息不对称可能引发道德风险，银行拒贷也是在审慎原则下不得已而为之。完善征信体系、健全信用管理机制是解决这一矛盾的关键。国务院印发的《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》中提出，“加快建立多层级的小微企业和农民信用档案平台，实现企业主个人、农户家庭等多维度信用数据可应用……降低普惠金融服务对象征信成本”，全面详实的信用信息可以使银行放贷无后顾之忧。

　　严密的风险防控体系是普惠金融体系的保障。“普惠”并不意味着普遍降低风险要求，而是要坚持个案分析、有效甄别申贷主体。普惠金融依赖于大量的微型金融机构，小额分散、点多面广的特性使得机构个体风险外溢较小，但考虑到“小微”“三农”贷款主体资金实力较弱、违约风险偏高，普惠金融整体风险仍不容小觑。如果风险过度积累、无序传染，同样可能影响到金融稳定，因此有必要对具体承担普惠金融的小微金融机构实行审慎监管。全国金融工作会议提出设立国务院金融稳定发展委员会，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，为防控普惠金融风险明确了牵头部门、奠定了组织基础。

　　实施普惠金融，核心是要依托市场、顺“市”而为。普惠金融不是施舍救济，需要考虑资金使用效率、金融主体的逐利动机和实际操作中的商业可持续性问题。对于资金这一稀缺资源，对它的高效配置唯有决定性地依靠金融市场方能实现。十八届三中全会首次提出要“发挥市场在资源配置中的决定性作用”，全国金融工作会议上习近平总书记进一步明确要“发挥市场在金融资源配置中的决定性作用”，并指出要“坚持社会主义市场经济改革方向，处理好政府和市场关系，完善市场约束机制，提高金融资源配置效率。加强和改善政府宏观调控，健全市场规则，强化纪律性”。这些表述厘清了政府和市场的关系，即政府是市场规则的制定者、市场秩序的守护者、市场异动的干预者，而不应是市场机制的扭曲者。政府的作用在于维护而不是替代市场，通过营造更加公平的竞争环境来激发各金融主体的商业活力。普惠金融的全面实施，归根到底要依靠“完善金融市场、金融机构、金融产品体系”，以利润导向激发银行业服务小微的内生动力。

　　发展普惠金融，重点是要善用科技手段、融合“互联网+”。“金融弱势群体”的存在，主要症结在两方面：一是借贷双方信息不对称、难以确定授信额度，二是单笔交易规模小、成本高。因此，发展普惠金融也应以完善信用数据、降低交易成本为抓手。互联网金融机构在这两方面具有天然优势：依托“大数据”技术，授信额度可以精准厘定、动态调整；依托互联网技术，交易成本随规模增长而分摊，单笔交易的边际成本近乎于零，可以大幅降低借贷市场准入门槛，缓解“融资难”问题。此外，互联网银行可以迅速扩大营业规模、不受实体网点限制，适宜作为普惠金融在全国广泛铺开的先行军。因此《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》中提出，“鼓励金融机构运用大数据、云计算等新兴信息技术，打造互联网金融服务平台，为客户提供信息、资金、产品等全方位金融服务”“发挥网络借贷平台融资便捷、对象广泛的特点，引导其缓解小微企业、农户和各类低收入人群的融资难问题”。

　　护航普惠金融，关键是要风险管控松紧适度。风险管控始终是金融监管的核心职责所在，“防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题”。普惠金融涵盖多种金融业态，其中包含基于移动互联网、大数据等新技术而发展起来的新兴业态或业务模式，其风险程度尚待实践检验，因而习近平总书记指出要“加强互联网金融监管”。但同时也需注意到，对新兴业态应持包容开放态度，不应“一棒子打死”，谨防过度监管。为此，需坚持监管和创新并行，在有效防范风险基础上，鼓励金融机构推进金融产品和服务方式创新，坚持先试点、成熟后再推广的策略，在审慎和效率之间寻找适宜的平衡点。