一、背景

近年来，我国有色金属工业规模不断扩大、产业结构不断优化、质量水平不断提高、国际化经营能力不断增强，基本实现了平稳健康发展。但与此同时，随着世界经济深度调整和我国经济发展进入“新常态”，有色金属市场需求低迷，我国有色金属工业长期积累的结构性产能过剩、市场供求失衡等深层次矛盾和问题逐步显现。2014年以来，主要有色金属产品价格持续下跌，铝价一度跌破万元，铜、铅、锌、镍价格比金融危机前的高点分别下跌60%、50%、40%和80%左右，部分品种已跌破平均生产成本线，2015年有色金属工业规模以上企业主营业务收入零增长，利润总额同比下降13.2%，亏损企业数及亏损额大幅增加，大部分企业陷入生产经营困难局面。为解决我国有色金属工业发展中存在的突出问题，推动有色金属工业持续健康发展，国务院制定出台了《指导意见》。

二、着力点

《指导意见》指出了有色金属工业供给侧结构性改革的方向、主要目标、重点任务和政策措施，是促进有色金属工业调结构、促转型、增效益的行动纲领和指南。

《指导意见》紧扣党的十八大以来确定的各项方针政策，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，着力推进供给侧结构性改革，优化存量、引导增量、主动减量，确保行业持续良性发展。

《指导意见》强调坚持市场主导，强化市场倒逼机制，促使过剩产能和不具备竞争力的产能主动退出；坚持政府引导，通过严格实施环保、能耗、质量、安全等标准，推动企业压减过剩产能、开展国际合作，实现转型升级；在行业发展过程中坚持创新驱动，加强技术创新、制度创新、管理创新和模式创新，推进科技成果产业化，补齐产业发展短板；区分不同有色金属品种的属性和特点，结合地区资源禀赋条件和产业发展实际，因地制宜，因企施策，分类指导。

为优化有色金属工业产业结构、提升发展质量和效益，在目标任务的确定上，《指导意见》注重定量与定性相结合，按照不同有色金属品种实际，提出了重点品种供需实现基本平衡，电解铝产能利用率保持在80%以上，铜、铝等品种矿产资源保障能力明显增强，稀有金属资源开发利用水平进一步提升，再生有色金属使用比重稳步提高，重点工艺技术装备取得突破，有色金属材料消费量进一步增加，重大国际产能合作项目取得实质性进展等主要目标。

三、市场环境

有色金属工业市场化程度较高，进一步构建良好市场环境，有利于有色金属企业公平竞争、优胜劣汰，促进资源配置更加合理、更有效率，促使企业建立服务市场理念，更好的贴合市场需求发展，推动有色金属工业实现效益最大化和效率最优化。

为营造良好市场环境，《指导意见》一是强调切实发挥市场在资源配置中的决定性作用，由企业自主经营决策，吸引生产要素向有前景的领域聚集；

二是明确更好发挥政府作用，突出简政放权、放管结合、优化服务，防止越位、主动补位，健全激励约束机制，保障公平竞争，维护市场秩序，弥补市场失灵；

三是确定了严控新增产能、加快退出过剩产能、加强技术创新、扩大市场应用、健全储备体系等重点任务；

四是提出了用电、土地、财税、金融、职工安置等保障政策。

四、部署

化解产能过剩是推进有色金属行业供给侧结构性改革的重点任务之一，《指导意见》提出了争取电解铝产能利用率保持在80%以上等具体目标，明确以下几方面重点任务：

一是严控新增产能。坚决落实《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）等有关规定，确有必要的电解铝新（改、扩）建项目，要严格落实产能等量或减量置换方案，并在网上公示。同时，加大督促检查力度，严厉查处违规新建电解铝项目。《指导意见》强调，将按照有关规定对违规新增产能的有关方面和人员严肃问责。为落实《指导意见》，国家发展改革委、工业和信息化部将会同有关部门对群众举报、媒体反映的新增电解铝产能项目进行严查，今年计划安排一次全面检查，对扩大产能的项目坚决叫停并予以曝光。

二是积极推动低效产能退出。加强环保、能耗、质量、安全等方面的公平执法，依法依规促使不符合法律法规、产业政策和相关标准且经整改不达标的企业关停退出。鼓励不符合所在城市发展规划且不具备搬迁价值和条件的企业实施转型转产，支持具备搬迁条件的企业退城入园或实施环保改造后向有条件的地区搬迁，引导不具备竞争力的产能转移退出。

三是扩大市场应用。《指导意见》特别强调了建立行业协会牵头的上下游合作机制，解决制约有色金属产品应用的工艺技术、产品质量、工程建设标准等瓶颈问题，实现从制造商向服务商的转变，通过服务型制造促进创新突破，拓展有色金属产品在航空、汽车、建筑、电子、船舶及海洋工程、包装等领域的产业化应用。

五、新举措

《指导意见》充分考虑了有色金属工业发展特点和落实重点任务的需要，提出了一系列保障措施，确保任务落实：

一是完善用电政策。明确鼓励符合政策的电力用户与发电企业直接交易，鼓励电冶联营，以及在不增加电解铝产能的前提下，在可再生能源富集的地区，可探索建设消纳可再生能源的局域电网建设试点等政策，目的在于消除电价政策差异导致的电解铝不公平竞争，构建更加公平有序的用电环境。

二是完善土地政策。完善产能退出后的划拨用地、工业用地处置方面的政策，鼓励和支持不具备竞争力的产能退出。

三是加大财税支持。通过利用现有资金渠道、中央财政科技计划、兼并重组税收政策、加工贸易政策调整等措施，降低企业负担，缓解企业经营压力，激发创新活力。

四是加强金融扶持。对有色金属行业不搞“一刀切”，重点支持符合行业规范条件、环境保护和安全生产持续达标、市场有前景、经营有效益的骨干企业。

五是做好职工安置工作。通过积极培育适应有色金属企业职工特点的创业创新载体、技能培训等就业服务和就业创业扶持政策、对符合条件的失业人员按规定发放失业保险等措施，确保加快退出过剩产能的同时，妥善安置职工，实现转岗就业。

六是发挥行业协会作用。强化有色金属行业自律，加强行业关键、共性问题研究，维护良好市场秩序。发挥行业协会的桥梁纽带作用，总结推广先进经验，及时反映企业诉求。

六、推动有色金属工业“补短板”

我国有色金属工业仍存在基础共性关键技术、精深加工技术和应用技术研发不足，产品质量稳定性差、成本高等问题，大飞机用高强高韧铝合金预拉伸厚板和铝合金蒙皮板、电子级12英寸硅单晶抛光片、大直径超高纯金属靶材、乘用车覆盖件ABS板等尚不能稳定生产。《指导意见》着力弥补行业发展短板，力争重点工艺技术装备取得突破。提出以下两方面重点工作：

一是积极推动智能制造。引导在重点领域开展数字化矿山、智能制造示范工厂试点，提升企业研发、生产和服务的智能化水平，提高产品性能稳定性和质量一致性。鼓励业态创新和模式创新，促进“互联网+”与企业生产经营全过程融合，推广个性化定制、柔性化制造，满足多样化、多层次需求。

二是积极发展精深加工。着力发展高性能轻合金材料、有色电子材料、有色新能源材料、稀有金属深加工材料等，进一步满足我国先进装备、新一代信息技术、船舶及海洋工程、航空航天、国防科技等领域的需求。

七、考虑

目前，我国有完善的国家储备机制，但尚未形成完善的商业储备体系。商业储备属企业自发行为，储备品种由储备主体确定，以保值和盈利为目的，企业自筹资金按市场化运作，适当的商业储备行为，有利于稳定市场供需和价格。

《指导意见》提出，要着眼有色金属工业未来发展，完善国家战略储备与商业储备相结合的有色金属储备机制。“新思路”体现在“完善国家战略储备和商业储备相结合的有色金属储备机制，探索开展有色金属企业商业储备试点，鼓励金融机构研究支持有色金属商业储备”。这是一项全新的工作，有关部门将根据《指导意见》要求，在促进有色金属商业储备方面进行探索。

八、推进有色金属工业国际合作

目前，我国已建设了一批有色金属国际合作项目，带动了当地经济的发展，也缓解了国内部分有色金属资源瓶颈。我国在有色金属冶炼和加工技术装备方面积累了丰富的经验，电解铝、铜等行业的技术装备水平已处于世界领先地位。《指导意见》提出的积极推进国际合作，不是简单停留在资源开发层面，而是要进一步落实“一带一路”倡议，提升层次和水平，在有色金属冶炼、加工等方面开展合作交流，充分发挥我国先进技术和装备优势，带动装备、产品、技术、标准、服务的全产业链输出，与“一带一路”沿线国家实现互利共赢。

九、贯彻落实

一是各地区、各部门要进一步提高认识，以高度的责任感、使命感和改革创新精神，结合本地实际，抓紧制定具体方案，明确目标任务，确保各项政策措施落实到位，扎实推进有色金属工业稳增长、调结构、转型升级、降本增效工作；

二是国务院有关部门要结合自身职责，深化完善相关政策措施，积极指导地方开展工作，切实解决政策落地“最后一公里”问题；

三是国家发展改革委、工业和信息化部要加强统筹协调，会同有关部门加强对地方的督促检查和跟踪分析，确保各项任务得到贯彻落实；四是行业协会要引导企业强化自律，维护良好市场秩序，总结推广先进经验，加强对行业关键、共性问题研究，及时反映企业诉求，反馈政策落实情况，提出相关政策建议。