产业政策应以建设产业强国为目标
更新时间：2018-05-23 08:41:35
一国的发展需要市场力量与政府力量的有机结合，产业政策是实现这种结合的重要工具。产业政策的多重属性决定了其不仅用以消除市场失灵，也是实现国家战略、形成竞争优势、保障产业安全的手段。中国广泛地运用了产业政策，总体上是成功的，但成本也很高。
新时期中国的发展形势、战略目标、主要任务与以往已有很大不同，产业政策应以建设产业强国为目标，以改善营商环境为核心，结合对特定产业、领域与对象的结构性安排，消除发展中的约束因素，增强创新能力、国际竞争力和可持续发展能力，促进资源配置效率和社会福利水平的提升等原则；根据形势变化，适时做出调整。
产业政策是政府出于某种目的（如经济增长、结构优化、竞争力的提升、资源配置效率的改进以及可持续发展等）而对产业、企业、要素等实施的干预（如引导、鼓励、支持、协调、促进或限制等行为）。在新的历史时期，中国面临的发展形势、战略目标、主要任务与以往已有很大不同，产业政策该做怎样的调整，以实现“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，推动高质量发展，迈向产业强国，建设现代化经济体系，是值得研究的重大课题。
产业政策的多重属性与多国的实践
一国的发展需要市场力量与政府力量的有机结合，需要在不完美的市场和不完美的政府之间找到平衡，产业政策正是实现这种结合和平衡的重要工具。产业政策具有多重属性，它不仅用以消除市场失灵，也是实现国家战略、形成竞争优势、保障产业安全的手段。
实践中，各国根据国情制定相应的产业政策是一种普遍做法。即使是最发达的市场经济国家，产业政策也从未退出历史舞台。美、欧等通过法律、科技、财政、税收、贸易、反垄断等多种形式体现产业政策。如美国奥巴马政府实施再工业化战略、国家创新战略，特朗普政府实施美国优先的贸易政策，就是为了推动美国制造业发展，增强美国产业的国际竞争力。
追赶型经济体通过学习先行发达国家的经验，利用产业政策实现重点产业的追赶、保护幼稚产业、助推产业升级。转型经济体因市场体系和市场机制正在构建和完善，政府通过产业政策来弥补市场机制的不足。
因经济体制、政府管理、社会结构、发展战略、发展阶段、产业重点等差异，各国产业政策的目标、范围、着力点、政策工具、绩效有很大不同。总体上，凡能根据形势变化适时调整产业政策的国家，发展绩效总体良好；反之，发展绩效则不太理想。
中国的产业政策总体上是成功的
中国是世界上广泛、深度运用产业政策的国家之一。计划经济时期，中国建立起了全面的集中计划经济体制，生产流通什么、谁来生产流通、生产流通多少主要由政府计划确定。为了尽快摆脱落后的工业状况，通过学习苏联的经验，中国实施了政府主导下的工业化战略、不平衡发展模式，运用计划全方位配置要素资源，集中全国、全民的力量，调动各种资源与要素向重点工业、重点企业倾斜，基本建立起了完整的工业体系，以实现追赶目标。
改革开放后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和不断完善，市场在资源配置中的范围不断扩大，市场机制的作用不断增强。与此同时，中国政府充分发挥产业政策在结构调整、规模扩张、产业升级、国际化等方面的重要促进作用。产业政策逐步从以计划为主转向以规划为主，从直接干预转向间接干预，综合运用经济、法律、必要的行政等多种手段。四十年的产业发展成就表明，从战略层面看，产业政策的目标基本达到。但从战术层面看，还存在政策体系不健全、不当政府干预、部门利益固化、政策寻租空间大、未能有效协调地方间的分工等突出问题，资源配置效率低下、重复建设严重等一直未能有效解决。此外，产业政策在促进结构优化与升级方面发挥的作用还不尽人意。产业政策与相关政策缺乏协调，部分产业政策与WTO规则发生冲突。这些状况引发了人们对产业政策的质疑，甚至少数国家指责中国的产业政策有损公平与竞争。
综上，对产业政策的认识需系统与辩证，不能因产业政策的成效而否定市场机制，也不能因实践中的问题而否定产业政策。恰恰相反，这正是新时期改进和完善产业政策的逻辑起点。
新时期中国产业政策调整的思路与框架
（一）基本思路：新时期产业政策应以建设产业强国为目标，以改善营商环境为核心，结合对特定产业、领域、对象的结构性安排，消除产业发展中的制约因素，增强产业创新能力、国际竞争力和可持续发展能力，促进资源配置效率和社会福利水平的提升。
产业政策调整应遵循“围绕国家发展战略，弥补市场缺陷，强化功能性政策，优化选择性政策，兼顾政策协调性，实现共赢国际化”等原则。
围绕国家发展战略。产业政策要以建设现代化经济体系、推动产业由大变强、实现高质量发展等战略目标为指引。
弥补市场缺陷。产业政策要弥补市场失灵，对冲市场机制运行的负面效应。培育与完善市场功能，实现与市场力量的有机结合。
强化功能性产业政策。营造产业发展的良好环境，激励创新创业，提升产业发展的要素与公共服务支撑，规范市场主体行为等。
优化选择性产业政策。减少政府对特定产业的直接干预，将产业政策的作用严格限定在确实需要重点发展或解决问题的产业或领域。
兼顾相关政策协调。对不同政策统筹兼顾，促进产业政策与宏观政策、开放政策、区域政策、社会政策、生态环境政策等协调。
致力国际共赢发展。将国内产业升级与全球产业格局调整结合起来。把握国际产业发展的趋势，在全球范围内配置资源，促进国际产业分工与合作。根据中国产业在全球价值链中的地位确立升级战略与对策。
（二）基本框架：根据前述思路和原则，新时期产业政策框架体系至少应包括三大方面：
第一，产业政策的核心内容。主要从战略、制度、要素（如技术、劳动力、资本、土地）等维度设计功能性政策和选择性政策。
第二，产业政策与相关政策协调。重点考虑产业政策与宏观经济、对外开放、区域发展、社会发展、生态环境等相关政策的协调。
第三，产业政策的国际协调。立足于提升在全球价值链中的地位，主动参与国际分工，广泛开展国际合作，积极参与全球治理。
对新时期中国产业政策调整的建议
（一）明晰产业政策重点，完善实施、评估和调整机制
今后及未来较长一段时期产业政策应聚焦于：（1）未来必争的战略产业，如国防工业、尖端制造、下一代信息网络、纳米、生物技术等；（2）国际竞争力弱的领域，如幼稚性产业和需要实现进口替代的产业；（3）传统支柱产业转型升级，如钢铁、煤炭、有色金属、船舶等；（4）基础产业中的国计民生领域，如战略性资源、重大基础设施等；（5）产业发展的薄弱环节；（6）市场失灵领域，如节能环保、安全、应急、公共研发平台等；（7）衰退产业转移和退出；（8）产业融合、合作、协同、集聚；（9）创新中某些关键环节，如成果转化、新技术扩散等；（10）基于国土开发目标的产业；（11）中小微企业；（12）推动要素升级与优化配置等。同时，要随着形势变化，做好产业政策的评估与动态调整。
引导各方资源向重点领域集聚的过程应侧重反映创新绩效、附加价值、核心竞争力、可持续发展等。
（二）产业政策要推动市场机制的建设与完善
各产业发展、产业间的联系、分工与合作以及新产业、新企业的成长，均应当发挥市场机制的基础性作用，充分发挥企业作为市场主体的能动性和活力，充分实现生产要素的自由、高效流动。
一是产业政策要推动形成全国统一开放、竞争有序的市场体系，消除地区壁垒、部门壁垒。清理和废止一切有碍统一开放、公平竞争的部门、地区规章，促进生产要素在部门间、地区间自由流动，最大限度提升经济运行效率。
二是产业政策要保障各类市场主体公平竞争。不同所有制、不同规模的企业一视同仁，消除规模歧视和所有制歧视。
三是产业政策要推动形成基于供需、反映市场稀缺程度、资源环境代价、外部性内部化的价格形成机制和竞争机制，最大程度消除市场的信息不对称，形成不同产业、产品和服务合理的比价关系。
四是深化垄断行业、公用事业改革，对能够放开的行业，及时放开。消除部门、地方、垄断利益集团的不当影响。鼓励有条件、具备资质的民营企业、中小企业进入基础设施、公用事业和新兴产业，给予其足够的市场机会。
（三）构建体系完整、规则合理、符合产业发展特点、前瞻性的监管体系
当负面清单制度全面实施后，政府重要的责任之一是健全监管体系，加强事中、事后监管，“放得开，管得住”。要合理划分中央各部门、中央与地方之间的监管职责。对于已存在的冗余机构应及时整合，避免监管的交叉重复和责任推诿。推动监管透明化，改变和消除监管机构与利益主体利益输送、利益捆绑的情况。
对于新产业、新技术、新业态、新模式，要创新思维与监管方式，以“包容、审慎”的原则促进其发展，同时要抓紧研究制定数字经济领域的垄断与限制竞争的监管规则。
（四）加强产业政策与相关政策的协调
加强产业政策与宏观政策的协调，与开放政策的协调，与区域政策的协调和与社会政策、生态环境政策的协调。
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